| 关于烟草专卖零售许可证管理的调查报告 |
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| 字体：【大 中 小】 作者:安徽烟草 方佳庆 更新日期:2007-5-22 |
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烟草在线专稿 近期，笔者着手对烟草专卖局依法管理卷烟零售许可证的情况进行了调查，先后拜访了百余户有卷烟零售许可证的卷烟零售店和无卷烟零售许可证的经营户。
总体上看，笔者所在辖区烟草专卖管理局在卷烟零售许可证管理上做了大量工作，如：各区县局都依《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国行政许可法》制定了合理布局方案、办证流程等各项规定，即方便了办证申请人也维护了办证利益关系人的权益，同时起到了净化市场维护消费者合法权益的良好效果。
但是我们不难从管理方法中发现，其间很多规定带有浓厚的行业利益色彩，且有打法律擦边球之嫌疑，现将调查情况报告如下：
一、烟草专卖局管理卷烟零售许可证的主要工作成效
1、制定《合理布局方案》，完善立法空白。2003年以前，当地烟草专卖零售许可证管理相对而言比较宽松，只要你卖烟烟草局就送你一个证。正因为如此，当时当地卷烟市场极其混乱，假、私、非类卷烟大量充斥当地卷烟市场，消费者很难买到真烟。
2003年以后，一方面是全国加大了打假打私力度，另一方面就是烟草局在零售许可证管理工作上提出了“提高烟草许可证的含金量“的口号。为此还根据《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国行政许可法》制定了《XX市烟草专卖局卷烟零售点合理布局方案》，通过召开听证会的形式广泛征求意见后，以政府名义下发执行。
该方案规定了8种不予许可的规定：A、经营有害人体健康的农药、化工、油漆等有毒有害、易燃易爆的；B、中、小学内或中、小学门口50米半径内的；C、流动摊点和季节性摊点；D、地处各类综合批发市场；E、私自转让许可证的；F、点面拆迁及新营业场所不符合合理布局要求的；G、销售非法卷烟的；H、证件不全（一般指无工商执照），未在规定期限年审的。
客观地说，《合理布局方案》给烟草专卖管理带来了一定的成绩，由于许可证的含金量提高了，许可证的威信加强了，大家开始珍惜这个卖烟的资格了，都自觉规范起经营行为了，市场秩序规范程度提高了，起到了国家烟草专卖局提出的“维护国家和消费者利益”的效果。
2、优化办证服务程序，替身服务质量。近几年烟草局根据《行政许可法》及07年发改委下发第51号令《烟草专卖许可证管理办法》相关规定，不断修改办证流程，从接待、告知、材料审查、受理、到办理及送达等环节都做了明确的说明，还在其办证大厅做了醒目的示意图，并在众多行政执法单位率先采取了首问负责制，给行政相对人带来了方便，体现了机关效能建设的成果。
二、存在的问题
许可证管理中行业利益色彩浓厚
2004年制定的《合理布局方案》第六条中规定当地卷烟零售点商户率到06年必须控制在4.5‰以内。制定这一合理布局要求的指导思想是国家烟草专卖局指示“配合卷烟营销上的低本高效方针（烟草乃政企合一的单位），全国商户率以上海为标准（商户率＝地域卷烟零售户数/地域人口总数），控制在3‰以内比较科学”。
当时全国各地在开展此项工作时。为了追求数字标准，为数字量身制定了一套合理布局方案，同时利用烟草在地方的影响力，把行业规定用地方政府文件下发，向社会公布，使行业行为变成了地方政府行为。
不妥之处：各级烟草专卖行政主管部门没有正确理解《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二章第九条第三款的精神，对于卷烟零售点合理布局的要求仅考虑了上级工作要求，没有从当地实际出发（包括社会经济环境、地理环境等等因素）。
具体操作中，违规现象更为严重。各区县烟草局为了完成这一“合法”的合理布局方案，为了达到方案中的“商户率”的数字要求，基本采取了以下几种方法：一是对在2003年许可证换发期间，对偏远农村及月销量在20条以下的零售户采取不予续延有效期，或以强行、哄骗等手段使其表面上推出卷烟零售业务（柜面不摆卖即可，实际仍卖，目前这一情况在农村仍普遍存在），造成农村市场无证经营现象普遍存在。而烟草在对待无证经营现象方面采取的是简单的打击，忽略了无证经营者的尴尬处境，有违当今国家领导人提出的建设社会主义和谐社会指导思想。二是巧妙利用合理布局方案上的距离规定，控制新增户，虽然起到了控证的效果，却造成了权力寻租空间，如XX旅游城市老街经营户愿意出3000元办理烟草零售许可证，部分区县烟草工作人员吹嘘他们那的烟草零售许可证要县长级别的人签字才能办理。种种迹象表明这一合理布局方案与行政执法公正、公平性原则是相背离的。
人为干预、不利于依法行政
2007年XX市烟草烟草专卖局许可证管理的指导意见是：“总量控制、方便购买、补疏裁密、依法取缔”，在其指导思想中我们不难看出“总量控制”的用意在于又一次精简农村的零售点。
众所周知，近几年城市发展快，新城不断开发出来，城市的人口、面积逐年扩大，必然要新增不少零售点，那么在“总量控制”的前提下，如何增加？在城市与农村之间选择，无论是经济利益还是法律后果上，农村必然是淘汰的选择对象。因为当地农村市场基本上是以销售50元以下/条的卷烟为主，而城区基本以100元以上/条的卷烟为主；同时农民的法律维权意识淡薄是我们国家目前的现状。那么是不是可以通过“依法取缔”来填补办证需求呢？
根据调查：03年至06年全市卷烟零售户因违法经营被处罚的平均每年只有100余户，而全市目前已有卷烟零售户一万余户，每年仍有一千多户在申请办证，试问如何解决“总量控制”这一目标要求？又如何“补疏裁密”？
办证流程存在不合理因素
目前当地在办理烟草专卖零售许可证时，办证申请人要先到工商管理部门领取“个体工商户设立登记申请书”，然后交于烟草专卖管理部门在空白处签署意见，烟草专卖管理部门在审核后对符合办证条件的签署意见并加盖公章，工商管理部门根据烟草部门意见在经营范围栏加注烟草项目。然后办证申请人将营业执照与其他办证材料一并交到烟草办理烟草专卖零售许可证。
经调查分析，这一流程存在两点不妥之处：一是在申领工商营业执照申请书上签署意见，是源于2002年12月4日下发的《XX市烟草专卖局、XX区工商行政管理分局〈关于整顿和规范烟草市场经济秩序的实施意见〉》，在此文件中的第一条严格卷烟零售点的合理布局中第2款有规定“烟草专卖管理部门在“申请开业注册登记书”上签署意见，并加盖烟草专卖行政许可审批专用章的规定”。但此文件是在《行政许可法》（2003年8月27日）颁布之前下发的，其规定的具体做法已不符合现在的要求，工商营业执照的申请书无论是名称还是格式都已发生改变，现在使用的“个体工商户设立登记申请书”上已没有“相关部门签署意见栏”，显然在空白处签署意见毫无意义。
二是既然在个体工商户设立登记申请书上签署意见，并加盖烟草专卖行政许可审批专用章了，在法律上应视为作出行政许可决定，那么既已作出行政许可决定还要补交什么材料？申请人都没取得营业法人资格，我们怎么能对他作出许可决定呢？同时也给办证申请人带来了不便，人为增加了当事人往返与工商管理部门和烟草专卖管理部门之间的程序。
三、几点建议
1、在商户率的问题上不能过多考虑行业利益。检验执法机关行为是否对人民负责，关键是看人民的满意度、社会效果的好坏和人的尊严是否得到保护上。而我们的商户率、总量控制等指导思想，却是给我们带来了众多无证户的抱怨，老百姓对查处无证户的不理解，我们是否应该反思我们的指导思想是否与现实脱离了呢？当为规范市场秩序而执法的合理性与为解决生活拮据而谋生的合理性，造成冲突时，如何解决好这个问题，同样是检验执法部门是否真正践诺“建设社会主义和谐社会”重要思想的标准之一。简单地指导思想必然是简单的执行方式，那样只能激化矛盾，引起旁观者反感，社会负面效应不言而喻。
2、取消在个体工商户设立登记申请书上签署意见并加盖公章的程序，取消办理烟草专卖零售许可证所提交的工商执照经营范围必须有卷烟的规定。随着我国法制建设的不断发展，我们执法单位要及时梳理、清理掉那些与现行法律法规有明显冲突的相关规范性文件。
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