| 第四次全球控烟浪潮的兴起与发展（一） |
| 字体：【大 中 小】 作者:程永照 更新日期:2004-5-21 |
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烟草在线专稿
摘要：今年5月21日，《烟草控制框架公约》通过一周年。以缔结并通过《公约》为标志，全球第四次控烟浪潮兴起并以不可阻挡之势向前发展。《公约》作为WHO发展史上的里程碑，在全球卫生界、烟草界以及社会激起了强烈的反响。本文对第四次全球控烟新浪潮的兴起与发展进行了综述及评点，对其影响及走势进行了预测。
《烟控公约》一通过，控烟狂飙从天落。
2003年5月21日，在日内瓦举行的第56届世界卫生大会上，世界卫生组织的192个成员国一致通过了《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）。这是一个划时代的开始。世界卫生组织前任总干事布伦特兰女士把这一天称为“历史性的日子”。这是世界上第一个限制烟草的全球性公约，也是人类公共卫生领域和控烟史上的一座里程碑。从1998年，WHO新上任总干事布伦特兰博士提出无烟倡议行动，并将制定《公约》作为其任期目标之一的时刻起，以缔结《公约》为标志，全球掀起了第四次控烟浪潮。《公约》的通过，使全球第四次控烟浪潮揭开了新的一页。为了这一天，世界卫生组织已经奋斗了30多年。回溯历史，我们看到，人类的控烟之路与人类吸烟历史一样漫长，并走过了艰辛的历程。
一、全球四次控烟浪潮简述
从1492年，哥伦布发现美洲大陆并发现烟草至今500多年，反烟或者说控烟历史也有500年。其间，笔者经研究认为，全球控烟兴起过四次浪潮。
第一次控烟浪潮始于17世纪初叶。在神权、君权、王权施虐的情况下，欧、亚两洲的控烟运动延续了寓禁于刑、血雨腥风的半个世纪，吸烟贩烟即要被杀头，无数烟民为此付出了生命。但烟草并未因此而消亡。由于发现烟草有治病的作用，吸烟的人反而与日俱增，并刺激了烟草生产的日益发展。
随着人类文明的进步，人们看待烟草的目光逐步摆脱了宗教、政治、神权、君权、王权的束缚，逐渐变得理性起来。18世纪末，有医生和学者开始研究吸烟与健康的关系。然而，无论是德国的学者、英国的教授还是美国的医生，其研究结论都是“吸烟有害健康”。于是，在20世纪初叶至中期，人类拉开了第二次反吸烟运动的大幕。
1969年，世界卫生组织（WHO）以控烟为己任，举起了反烟的大旗，成为全球控烟运动的旗手，控烟运动翻开了第三个新的篇章。在WHO的影响和号召下，国际组织纷纷汇入控烟大军，从宣传舆论到召开国际会议到制订协议文本，反对吸烟的浪潮不绝于耳。短短十余年，反烟浪潮后浪追前浪，形成了波澜壮阔、不可遏止的全球反烟运动。
第四次控烟浪潮是以落实“缔结烟草控制框架公约”的构想为标志掀起的。1998年，布伦特兰博士就任WHO总干事，她把制定《烟草控制框架公约》作为自己任期内的首要工作目标。1999年第52届世界卫生大会通过了WHA52.18号决议，并开始着手制定《烟草控制框架公约》及其议定书。
2003年5月21日，在第56届世界卫生大会上，经过历时4年6轮的谈判，世界卫生组织的192个成员国通过了第一个限制烟草的国际性条约——《烟草控制框架公约》。它标志着烟草控制已经走向以国际法为依据的全球控烟，控烟运动的形式已由个人、组织或国家的行为提升成为全球范围内有组织、有计划的统一行为，第四次反烟浪潮正席卷全球的每一个角落。
与前三次控烟浪潮的随意性、区域性和短暂性不同的是，第四次控烟浪潮酝酿时间更长、准备更充分、影响范围更广、持续时间将更长久。其国际性、统一性和法律性是前三次控烟不能比拟的。
二、《公约》的主要内容
《公约》共11部分，38项条款。具有实质性影响的内容主要体现在烟草制品的包装和标签，烟草广告、促销和赞助，责任，成分信息披露，履约报告等方面。
第四次全球控烟浪潮，似乎预示着烟草业梦幻时代的终结。《公约》强大的“杀伤力”，对烟草业无疑是当头一棒。
首先，《公约》文本对烟草的危害性在法律上作了认定。烟草在经济方面的作用曾被烟草业反复强调，因而成为支撑烟草业生存发展的重要基础，而《公约》对此予以了否定，这是前所未有的。这将使得缔约国的烟草业整体生存发展环境变得空前严峻。
在烟草制品的包装和标签方面，公约要求缔约方在《公约》对其生效后三年内确保烟草制品的包装和标签不得以任何虚假、误导或欺骗等方式推销烟草制品；禁止使用“低烟碱”、“淡味”、“柔和”等旨在使人产生某烟草制品危害小的印象的词语。《公约》要求烟草制品包装要带有大而醒目的健康警语，其面积宜占据主要可见部分的50%或以上，但不应少于30%.这些措施将给烟草业带来直接的影响。
在烟草广告、促销和赞助方面，《公约》要求缔约方在《公约》对其生效后的五年内，广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助，其中包括广泛禁止源自本国领土的跨国广告、促销和赞助。对于因其宪法或宪法原则而不能采取广泛禁止措施的缔约方，应限制所有的烟草广告、促销和赞助，以及源自其领土并具有跨国影响的广告、促销和赞助。严格限制烟草广告的规定，堵死了烟草业推广新品牌的各种有效途径，使原本就已步履蹒跚的烟草业面临着更加严峻的形势。
关于责任问题，《公约》规定：“各缔约方在其管辖范围内明确与责任相关的事项是烟草综合控制的重要部分。”“为烟草控制的目的，必要时，各缔约方应考虑采取立法行动或促进其现有法律，以处理刑事和民事责任，适当时包括赔偿。”
关于烟草制品成分披露，《公约》规定：“缔约方会议应与有关国际机构协商提出检测和测量烟草制品成分和燃烧释放物的指南以及对这些成分和释放物的管制指南。”“每一缔约方应根据其国家法律采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，要求烟草制品生产商和进口商向政府当局披露烟草制品成分和释放物的信息。”
关于报告和信息交换，《公约》要求缔约方定期通过秘书处向缔约方会议提交其实施本公约情况的报告。每一缔约方应在本公约对其生效后两年内提交第一次报告，以后的报告频率由缔约方会议确定。
《公约》的目标很明显，那就是从限制全球烟草和烟草制品生产开始，最终使世界变为一个无烟的世界。
与烟草业的担忧不同，卫生界对《公约》的通过表示出空前热烈的欢迎。《公约》的通过意味着世界卫生组织已通过国际法把各国政府都动员起来参与控烟，标志着世界控烟事业的巨大进步。《公约》成为卫生界控烟及反烟人士反烟的锐利武器，而对于烟草业来说，它则是一张全球性的大网，其控制力和约束力是史无前例的。
三、各国政府对《公约》的反应
公约》自2003年6月16日开放供签署以来，平均每个月有10个国家签署。根据世界卫生组织公布的资料，截止2004年5月20日，全球已有115个国家签署了《公约》，其中挪威、斐济、马耳他、斯里兰卡、塞舌尔、蒙古、新西兰、印度、帕劳、匈牙利、缅甸、斯洛伐克、新加坡、库克群岛、毛里求斯15个国家批准了《公约》。按照规定，公约应自第40份批准、接受、核准、正式确认或加入的文书交存于保存人之日后第90天起生效。照此情况估计，公约可能会在今年底或明年初生效，关键是要看按规定还应有25个国家的批准情况来确定。
《公约》通过后，一些国家和组织作出了积极的反应。
南非卫生部长姆西曼2003年6月16日代表南非政府在瑞士日内瓦签署了《烟草控制框架公约》，使南非成为第一批签署该公约的国家之一。已经拥有一些严厉的反烟立法的南非，在公约漫长的谈判过程中，以及在抵制削弱公约的企图中，都起到了非常重要的作用。从上世纪九十年代末开始，南非政府着手修改相关法律，加强了对烟草产品的控制。1999年，南非通过了《烟草制品控制法案》，规定不允许做烟草产品广告，不允许在公共场所吸烟。南非官员表示，政府还将进一步修改该法案，将购买烟草产品的最低年龄限制从16岁提高到18岁，同时将要求香烟盒上的健康警告内容至少占包装面积的50%.
2003年6月19日塞内加尔政府委托其驻世界卫生组织的代表签署了《烟草控制框架公约》。塞内加尔许多青年人从15岁开始抽烟，而且出现更加低龄化的趋势。塞代表在签字后指出，非洲人是世界烟草的最大牺牲者。《公约》的制定代表“一场长期而艰巨的战斗刚刚取得胜利”。
2003年7月15日，加拿大卫生部长安妮。麦克利兰在纽约联合国总部代表加拿大政府签署了《烟草控制框架公约》。加拿大癌症协会的高级政策分析师罗布。坎宁安说：“对加拿大来说，这个公约是一个重要的外交政策，也是国际公共健康工作取得的成功。在过去十年中，加拿大起到了关键性的领导作用，它率先开始推动控烟公约的发展进程，随后在公约的谈判中又发挥了具有影响力的作用。”控烟公约是为控制全球烟草流行病所进行的努力所取得的一个重要成就。坎宁安说：“这个公约所带来的直接结果，是世界各国的控烟法律将得到大大加强。这意味着世界上死于与吸烟有关的疾病的人将会减少。”
2003年7月21日，韩国卫生福利部长Kim Hwa-joong在联合国签署了旨在国内削减烟草使用量和减少与吸烟有关疾病的《烟草控制框架公约》。这位部长说：“签署这个公约是非常重要的，表明韩国政府已表示了参与全球反吸烟运动的决心。”她说，她的部门今后将修改国内法律以反映这个公约的重点。首先开始提高卷烟价格，从而不鼓励人们吸烟。她说：“我们将在今年秋天的国会会议上通过有关的法案，把每包卷烟的价格提高1000韩元。从提高价格得来的4万亿韩元将用来治疗与防治癌症和与吸烟有关的其他疾病。”这些计划包括诸如免费检查癌症、制定公众反吸烟计划以及在全国范围建立10所治疗癌症的医院。韩国是世界上吸烟率最高的国家之一，每年约有48000多人死于与吸烟有关的疾病。
印度继2003年9月签署《公约》后，于2004年2月批准了《公约》。烟草在印度国家经济和社会生活中占有十分重要的地位，为2600万人提供了就业机会，每年为国家带来价值100亿卢比外汇、近650亿卢比财政税收（1998年数据）。特别是印度10亿多人口的巨大市场潜力和近年来印度经济的高速增长，使印度烟草市场成为继中国之后，任何一家国际跨国公司不可忽视的潜在拓展目标市场。作为世界第二大烟草市场，有约2亿的烟草消费者，印度签署并批准《公约》是WHO取得的一个重大胜利。
2003年11月10日，中国常驻联合国代表王光亚大使在纽约联合国法律事务部代表中国政府签署了《烟草控制框架公约》，从而使中国成为第77个签署该公约的国家。王光亚大使在签字仪式后表示，签署《公约》是中国政府高度重视控烟工作的具体表现。他说“中国是一个人口大国，同时中国又是烟草最大生产国和消费国，中国政府十分重视自己人民的身体健康，所以我们支持世界卫生组织在控制烟草方面采取的主动行动和倡议。我们认为这对人类，包括中国人民的身体健康都非常重要，所以我们积极参与这项公约的起草，参与这样的过程。所以，我想中国签署这个公约证明我们对世界卫生组织的行动给予支持，而且我们也愿意在这个框架下和世界各国就控制烟草问题进行合作。”联合国法律事务部条约处负责人科霍纳出席了当天的签字仪式。并在随后接受采访时表示，“作为世界上人口最多且经济蓬勃发展的大国，中国的签署将为其它国家树立一个良好的榜样。”“中国政府的这项最新行动具有积极的意义，它将推动许多发展中国家行动起来，早日签署《烟草控制框架公约》。”
亚洲的另一个烟草大国日本也于2004年3月签署了《公约》。
世界上的烟草强国美国于5月10日签署了《公约》，成为第108个签署国，并承诺进行主要的烟草广告限制，以及对烟草产品的其他限制。
中国、日本和美国这三个世界烟草业中的重量级国家均表示，将尽快通过会议审议后批准该《公约》，以加快《公约》实施的进程。
蒙古和新西兰成为较早批准了《公约》的国家。新西兰卫生部副部长Damien O'Connor说，《公约》“是一个重大的国际公共健康协议……批准这项公约，反映出我们正进一步致力于减少与吸烟有关的死亡与疾病。”新西兰最近通过了《无烟环境修正法案》，这项法案规定，新西兰所有的酒吧、饭店和工作场所均为无烟区。
蒙古卫生部长P. Nymadawa教授发表评论说，“批准世界卫生组织的《烟草控制框架公约》，是全球烟草流行的抵抗行动向前迈出了一大步，”“为了本国人民的健康和全球的健康未来，每个国家都必须承担起责任。”蒙古也采取了严厉的措施，制定了新的国家烟草控制法，并禁止烟草广告和促销，阻止烟草在其人口中流行起来。
从多国政府签署《公约》的情况以及目前批准《公约》的进展情况看，《公约》的生效已为期不远。
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